当前，省级大数据局运行中仍存在机构性质不明确、职能定位不清晰、职能配置不科学等挑战。优化地方大数据机构职能体系，亟需明确大数据行政管理职能的内涵外延，合理划分大数据局与相关部门职责分工，构建多元主体共建共享的数字政府体系。
党的十八大以来，地方政府设立大数据管理局是机构与行政体制改革一个值得关注的新动向。从宏观层面看，设立大数据局是各级政府贯彻落实党中央、国务院网络强国战略部署，加快建设“数字中国”“智慧社会”，充分利用信息化技术手段提高政府履职能力的重要举措。在中观层面，大数据局整合原分散于地方发改、经信等多个部门的相关职能，为构建统一高效的地方政府数据治理体系探索了有益经验。具体而言，大数据局在一定范围内解决了当前政府大数据治理政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题，有效提升了数据资源开发利用效率和“互联网+”政务服务水平。截至2018年，全国副省级城市及以下市县建立了近百个名称各异的大数据管理局、大数据发展局、大数据中心等机构，广东、贵州、浙江等省份组建了省级大数据管理机构。省级大数据局在国家数字治理的宏观架构中处于承上启下的关键位置，对完善地方政府数据治理体系意义重大。2018年深化党和国家机构改革为各地组建省级大数据局提供了难得机遇。本轮机构改革提出，在确保中央集中统一领导的前提下赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。据不完全统计，北京、重庆、广东、浙江、贵州、山东、广西、吉林、福建、安徽、河南等地在省级机构改革方案中设立了专责大数据管理的行政机构。这些省级大数据局在省域内发挥顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进作用，有利于建立起标准统一、上下协同、运行高效的数字治理组织体系，加快建设集约化、一体化的数字政府。此外，省级大数据局的机构设置和职能配置模式将对后续开展的市县机构改革起示范作用，促进省域内各级大数据局优化机构、调整职能，健全省市县三级协同联动机制。以各地公布的省级机构改革方案为线索，分析11个省级大数据局的机构设置与职能配置情况，为构建更加科学合理的地方政府数据治理机构职能体系提出优化建议。截至2019年6月，我国省级、地级地方政府已基本完成机构改革任务，在全国31个省级行政区中，共有18个省（直辖市、自治区）设有省级大数据管理机构，占比58%，它们分别是北京、天津、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、广西、重庆、贵州、陕西和海南。全国333个地级行政单位中共有208个地区设有大数据管理机构，占比62.5%。中国的22个省会城市、4个自治区首府（拉萨除外）以及5个非省会副省级城市，共计31个行政单位设立了大数据管理机构。梳理31个省、市、自治区公布的省级机构改革方案及有关公开报道，北京市和西藏自治区未公开机构改革方案，媒体报道披露了机构改革后北京市经济和信息化局挂大数据管理局牌子。可从机构名称、机构类型与规格、职能配置、内设机构等方面管窥省级大数据局的机构职能定位。（一）机构名称：突出大数据发展和管理职能，有的省份合并设立大数据与政务服务管理机构除山东直接冠名“大数据局”外，其他省份的机构名称多为“大数据管理局”或“大数据发展局”。这意味着对于多数地方政府而言，加强大数据领域行政管理职能和推动大数据产业发展是设置机构的主要目的。重庆市设立“大数据应用发展管理局”，将大数据的应用、发展和管理这三项核心职能直接写入机构名称。福建在政府机构序列设立数字福建领导小组办公室（大数据管理局），对议事协调机构办公室挂大数据局牌子，有利于打通大数据管理的决策执行链条。一些省份因地制宜地将大数据与政务服务机构合并设立，如吉林组建政务服务和数字化建设管理局，安徽组建数据资源管理局加挂政务服务管理局牌子，广东组建政务服务数据管理局。合并设立大数据与政务服务管理机构主要有两个原因：一则这是在地方党政机构限额条件下的一种务实选择，通过设置一个机构履行两方面的新职能；另外，考虑到大数据和电子政务对提升政务服务水平具有重要支撑作用，合并设立机构的两大职能业务关联较为紧密。（二）机构类型：省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类并存本轮机构改革中设置的省级大数据局均列入政府机构序列，根据机构类型和规格可分为省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类。吉林、安徽、山东、广西、重庆、贵州六省（市）将大数据局设置为政府直属机构。省政府直属机构指省级人民政府为了管理某项专门或特定的事务而设置的一类机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能，机构规格一般为正厅级。在本轮机构改革中，没有省份将大数据设置为政府组成部门。这是因为政府组成部门是指履行政府基本行政管理职能依法设置的机构，省级政府组成部门要与国务院组成部门严格对应。一个新兴的大数据管理职能部门，能够在机构改革中独立跻身直属机构已然不易。作为直属机构的大数据局在省级机构中具有专业性、独立性、权威性，是根据法律法规规定和机构职责分工，对全省大数据领域各项工作负有主要管理责任的部门。浙江、福建、广东、河南四省将大数据局设置为省政府部门管理机构。部门管理机构指由主管部门管理的，负责某方面工作的行政机构，具有相对独立性。例如，浙江、广东、河南三省大数据局均由省政府办公厅管理，福建省大数据局由省发展改革委员会管理。部门管理机构与直属机构主要有三点区别：一是机构规格。部门管理机构通常比其主管部门低半级，浙江等四省大数据局机构规格均为副厅级。二是管理权限。直属机构可以在业务范围内单独向下级业务部门行文和向同级有关部门行文；部门管理机构对下级业务部门可以单独行文，但向有关部门行文或者与有关部门联合行文时原则上需报经主管部门同意。调研发现，在实践中一些地方部门管理的大数据局向有关部门行文或者与有关部门联合行文时不需报经主管部门同意。三是请示报告方式。省以下部门管理机构原则上不直接向党委、政府请示工作，确需请示党委、政府的事项，由主管部门呈文；遇有紧急情况，需直接向党委、政府请示的，需同时报告主管部门。值得特别注意的是，部门管理机构不是主管部门的内设机构，而是独立的法律主体，其职能履行和业务开展具有相对独立性。部门管理机构纳入党政机构限额管理，单独核定职能配置、内设机构和领导职数，具有一级独立预算权。主管部门主要通过行政首长召开会议等形式，对部门管理机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理。在机构改革中将省级大数据局设置为部门管理机构的主要目标是实现专业化治理与统筹协同治理的有机统一。一方面，大数据行政管理职能的独立性日益凸显，需要由一个专门行政机构履行职能；另一方面，大数据治理牵涉面广，又需要由具有统筹协调职能的强势部门加强对其他相关部门的政策协同。出于对机构专业性和统筹性的双重考虑，由省政府办公厅或发改委等综合部门管理大数据局成为一种可行选择。但是，鉴于此前多轮机构改革经验与教训，主管部门与部门管理机构在实际运行过程中容易出现各类矛盾问题，大数据局作为部门管理机构是否能够充分履行职能仍值得进一步观察。北京市在市政府组成部门经济和信息化局挂大数据管理局牌子。在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。在实体机构挂牌的机构，一般不单独核定编制和领导职数，不是一级预算单位。挂牌机构原则上不得以挂牌机构名义对外制发行政规范性文件，确因工作需要制发行政规范性文件的，应当以实体机构名义或以实体机构与挂牌机构联合发文。在2018年机构改革之前，省以下市县级政府多将大数据局设置为挂牌机构。相对于实体机构，挂牌机构的职能具有从属性。根据机构编制法规要求，挂牌机构在实践中不得实体化运作。以经济和信息化局挂大数据管理局牌子为例，大数据管理是经济和信息化局履行的部门职责之一，通常由经济和信息化局某些内设处室承担具体工作，有需要时对外以大数据管理局名义开展工作。在本轮机构改革中，北京市经济和信息化局共加挂了三块牌子，分别为市无线电管理局、市大数据管理局和市国防科学技术工业办公室。经信局内设处室中的智慧城市建设处加挂大数据应用处牌子，实际承担推动大数据应用、电子政务考核、跨部门跨行业跨领域数据联通和共享等职责。在机构性质和地位方面，目前我国省级大数据局总体上处于省级党政机构序列的末端（参见表1）。大数据局的机构性质直接反映出同级党委政府对大数据相关事务的重视程度，相比而言在机构序列中直属机构地位较高，部门管理机构次之，挂牌机构最末。在机构独立性方面，直属机构大数据局拥有最为完整独立的管理权限，部门管理机构的重大政策要事先向主管部门汇报，机构自主权受到一定限制；挂牌机构基本上不具有日常管理的自主决定权。在统筹协调方面，由省政府办公厅或发改委管理的大数据局优势较为明显，前提是能够处理好主管部门与部门管理机构之间的关系；直属机构对其他省级部门具备一定的统筹协调能力，需要在职能配置上加以明确；挂牌机构一般不具备统筹协调能力，其职能履行尚需要处理好实体机构内设处室之间的关系。
本轮机构改革坚持优化协同高效原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。新组建的省级大数据局整合了原本分散于省级发改委、经信（委）厅、省政府办公厅等机构的多项职责，负责统筹协调大数据管理、信息化建设等相关工作。以省政府直属机构大数据局为例，可从行政管理过程视角下的决策权、执行权和监督管理权三个维度梳理其主要职责。1.决策权：制定大数据政策法规、发展规划和加强省内统筹协调决策权是省级大数据局的核心职能，包括制定大数据相关政策法规、行业发展规划和加强省内统筹协调等职责。首先，省级大数据局负责拟定全省大数据相关政策、法规和标准，为省级人大及其常委会和省级人民政府起草相关地方性法规、规章草案，拟订大数据、信息化行业技术规范和标准并组织实施。其次，大数据局负责制定全省大数据和信息化发展规划，提出大数据和信息化项目投资规模及方向、具体项目的审批备案核准等方面的建议。第三，大数据局负责统筹协调全省大数据资源开发管理使用，以及数字政府建设、政府网站、政务信息系统整合等工作。执行权是省级大数据局的关键职能，包括大数据基础设施建设运营管理、产业发展促进、大数据资源管理和推广应用等职责。一是负责全省统一的大数据平台的建设管理利用，统筹大数据中心、政务云、政务网等电子政务基础设施规划建设管理。二是负责大数据和信息化产业促进，支持和引导大数据、信息化等方面的新技术、新产品、新业态发展和应用，推动数字经济与产业发展深度融合。三是负责公共数据资源的采集汇聚、登记管理、共享开放，推动社会数据汇聚融合、互联互通，推进大数据安全保障体系建设。四是组织实施省级政务信息化建设、数字政府等项目，推动“互联网+政务服务”等大数据项目应用落地。监督管理权是省级大数据局的基础职能，根据管理对象不同，主要可分为针对企业和政府两类。第一类是对大数据和信息化行业及企业合法合规经营进行日常监督管理，履行软件和互联网信息服务业行业管理职责。第二类是加强大数据局对省级部门和市县政府的业务指导，依据授权对省级部门及市县政府大数据建设管理使用状况进行监督考核评价，有效提升省市县协同联动发展水平。
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