省级大数据局是机构改革的新生事物，其机构设置和职能配置既有一定共性规律也存在较大差异性，在职能履行过程中仍然面临诸多挑战。总结国内此前各地大数据局运行规律，现阶段省级大数据局呈现出两大主要发展趋势。
大数据管理职能相对集中，由一个机构承接多个上级机构的任务长期以来，我国中央政府层面互联网和信息化职能相对分散，发改委、工信部、公安部、网信办根据职责分工各承担部分管理职能。这种“九龙治水”的管理格局固然有一定的合理性，但也容易造成职能交叉、权责脱节现象。在此前“上下一般粗”的机构设置模式下，地方政府根据中央部委设置和职能配置情况对应设置地方机构履行属地管理责任。基于中央与地方政府职能异构特征，地方政府主要承担大数据和信息化政策执行、市场监管和项目应用等操作性事务，迫切需要整合分散于各部门的政策、资金和资源形成管理合力。在此背景下，一些市县率先探索设立大数据局整合分散于多部门的职责，由大数据局向上对接多个上级部门。省级大数据局在省级层面相对集中大数据管理职能，向上对接发改委、工信部、国务院办公厅等多个部门，向下指导监督市县大数据局职能履行，构建起上下贯通、执行有力的体制机制，发挥了承上启下的关键性作用。在省以下相对集中大数据管理职能有利于统筹调配资源，减少多头管理和职责分散交叉，充分发挥数字化政府转型的整体效应。特别是数字政府建设的整体性理念要求由一个超越原有部门利益格局的行政机构发挥牵头作用，省级大数据局能够以集约化、一体化建设优化资源配置、减少重复投资，构建统一规划、统一政策、统一标准、统一管理的数字政府业务体系。大数据局职能配置重点从侧重行业管理、政务管理转变为大数据综合治理目前，我国省级大数据局职能配置仍有较大差异，机构类型和设置方式直接影响大数据局的职责范围。在经济和信息化局挂牌的大数据局由于其职能从属性，通常侧重于大数据产业发展和行业管理。合并设立的政务服务和大数据管理局通常牵头推进“放管服”改革，大数据管理方面侧重于电子政务、“互联网+”政务服务、政务信息系统整合等政务管理职能，其职责中一般不包括大数据产业发展和行业管理职能。此外，由省政府办公厅和发改委管理的大数据局也主要偏重于政务管理职能。作为省政府直属机构的大数据局一般兼具行业管理和政务管理双重职能，在机构职能方面逐渐从大数据专项管理机构向大数据综合管理机构转型。此类大数据局职能配置呈现出四个“全”特征。一是对象全覆盖。管理服务对象既包括大数据和信息化企业，也涵盖省级部门和市县政府，以及涉及大数据采集、储存、管理和使用的自然人等社会主体。二是业务全流程。承担大数据管理的决策、执行和监督职能，具体行使大数据相关行政规划、行政审批、行政确认、行政奖励、行政检查等行政权力事项。三是资源全配套。统筹法规政策、财政资金投入、基础设施建设、人才培养等促进大数据产业发展和数字政府建设的各类配套资源。四是应用全打通。负责统筹大数据资源建设管理，促进大数据政用、民用、商用多管齐下、互联互通。当然，大数据综合管理机构正在经历一个从无到有的过程，究竟大数据局的职能配置应当综合到何种程度，仍需在实践中检验。本文重点分析的省级大数据局是机构改革后明确列入省级党政机构序列的行政机构，实际上全国还有一些省份将大数据局设置为省政府直属事业单位或部门管理的事业单位。例如，内蒙古自治区大数据管理局在本轮机构改革后仍作为省政府直属事业单位履行部分行政管理职能。这些机构性质为事业单位的大数据局多由省信息中心、大数据中心组建而成，但在实际运行中履行部分行政管理职能。事业单位的主业主责是公益服务，出于机构编制限额考虑由事业单位额外承担行政职能，容易造成政事不分、行政职能体外循环、管理不规范等现象。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出:“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。”在本轮地方机构改革实施过程中，大部分省份全面清理省直事业单位承担的行政职能，将行政职能划归主管部门或职能相近的行政机构，除行政执法机构外，不再保留或新设承担行政职能的事业单位。本轮机构改革后，全国共设立11个省级大数据局行政机构，尚有超过一半的省份由其他主管部门行政机构或事业单位履行大数据行政管理职能。应当承认，目前大数据局履行的职能中究竟有哪些必须由行政机构承担，哪些可以由事业单位承担，在实践中仍存在较大争议。分析11家省级大数据局的机构设置和职能配置情况，可以发现一些省份对大数据局的职能定位不够清晰。例如，大数据局究竟应当是一个专项职能部门还是综合职能部门？不论是直属机构还是部门管理机构，单独设立大数据局的初衷就是要解决大数据管理职责交叉分散问题，让这一机构在省政府机构序列中承担专项职能部门责任。与此同时，一些省级政府直属机构大数据局还承担了统筹推进信息化建设、数字经济发展、数字政府建设等原本由发改委、办公厅等综合职能部门履行的职责。即使“三定”规定赋予了大数据局统筹协调职能，但是排序偏后的直属机构能否协调发改、财政、工信等排序靠前的省政府组成部门？可供参考的一个例子是，新组建的应急管理部整合国务院办公厅原国务院应急管理办公室职责后，就出现了综合协调力度反倒不如以前的情况。机构职能配置主要由“三定”规定和权力清单、责任清单确定，目前绝大部分新设立的省级大数据局已出台“三定”规定，但权责清单尚在编制过程中。经初步调研和梳理，省级大数据局职能配置还存在一些不够科学、不尽合理之处。在职责分工方面，省级大数据局与网信办、工信部门在统筹信息化建设、信息资源开发利用共享、指导信息安全等方面职能划分不够明确。根据中央有关通知精神，省市两级网信机构主要职能要与中央网信办基本对应，统筹信息化工作职能实际上由网信部门负责。单独组建大数据局后，省级工业和信息化部门一般仍然负责工业领域信息化发展和信息化与工业化融合（两化融合）、软件和信息服务业管理等职责。实际上，大数据局承担的产业促进政策的管理服务对象与软件和信息服务业企业多有重合。再以制定大数据（信息）安全监管的法规、标准体系为例，由于信息安全既涉及硬件也涉及软件，职责分散于网信、公安、大数据、工信等多个部门。网络安全执法更是存在不同执法部门对同一单位、同一事项重复检查且检查标准不一的问题。另一方面，新设立的大数据局对外行业管理职权并不完整，大部分大数据局基本没有行政许可和行政执法处罚事项，是典型的行政审批、日常监管和执法职能相分离的行政机构。一旦大数据局与相关部门无法建立起行之有效的公务协作机制，那么很容易出现权责脱节、推诿扯皮现象。一些政务数据管理局只有对政府机构的内部审批管理权限和公共服务事项。省级大数据局是新一轮地方机构改革的新生事物，是地方政府完善数据治理体系、提升数据治理能力的重要探索。为解决大数据局在地方机构职能体系中面临的障碍和瓶颈，不断优化大数据局的机构设置和职能配置，当前亟需重点处理好四对关系。（一）处理好政事关系，科学界定大数据行政管理职能的内涵和外延，加快推进政事分开本轮机构改革后，省以下大数据局在机构性质上既有行政机构也有事业单位。按照深化党和国家机构改革根除“事业局”的具体要求，当前迫切需要科学界定大数据行政管理职能的内涵和外延，非此不足以论证将大数据局设置为行政机构的合法性。从行政法原理分析，大数据行政管理职能应当包括制定大数据领域的法律法规和规范性文件的行政立法权等抽象行政行为，以及行政命令、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政裁决等具体行政行为。概言之，涉及大数据管理的抽象行政行为和具体行政行为均应由行政机构作出。此外，根据实践经验总结，统筹协调跨区域、跨领域、跨部门的数据聚通用和基础性、保障性的大数据公共服务应被视为大数据行政管理职能。各地应当全面清理由大数据中心等事业单位承担的行政职能，根据机构改革精神因地制宜设立大数据局行政机构或将相关行政职能划归其他主管部门行使。已设置省以下大数据局的地方应当加快转变政府职能，落实简政放权、放管结合、优化服务等改革要求，按照“管办分离”的原则剥离行政机构的大数据运营维护职能，采取政府购买服务的方式由事业单位或企业具体承担大数据系统建设运营维护工作。充分发挥事业单位、互联网企业的专业技术和渠道服务优势，构建政企合作、多元主体共建共享共治的大数据治理生态体系。（二）处理好党政关系，理顺和优化地方网信办与大数据局的职责关系加强和优化党对网信工作的集中统一领导，是健全党对重大工作的领导体制机制的重要举措。在中央层面，由于网络安全和信息化职能分散于多个国务院机构，中央网信办成立以来有效统筹协调网络安全和信息化重大事项，承担党中央决策议事协调机构、办事机构的职能。本轮机构改革设立省级大数据局的地方要重视理顺和优化地方网信办与大数据局的职责关系，减少重复决策、多头管理，促进党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。具体而言，一要明确党的议事协调机构、办事机构与政府职能部门职责的区别与联系。议事协调机构对相关领域重大工作发挥顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进作用，其办事机构的职能要紧紧围绕上述四个方面行使，做到既不越位也不缺位。政府职能部门是在党委、政府统一领导下，负责管理某一方面工作事务，并相对独立行使管理权的机构。因此，网信办应重点提升领导力，大数据局应重点提升执行力。综合考虑机构属性和省级大数据局在政府机构序列中的排序，统筹协调全省网络安全和信息化建设的职责应由省级网信办承担更为合适。大数据局承担配合网信办指导推进信息化建设和跨行业、跨部门信息数据互联互通的职责。二要把握好省以下不同层级党政机构的职责关系。省级党政机构承担全省顶层设计、统筹协调等职能，市县党政机构主要是落实中央和省级决策部署，越往基层越应当注重提升执行力。由于机构限额层层递减，许多市县党委机构中不单设网信办，而是将网信办设在宣传部门。根据基层事务特点和工作实际需要，一些市县将网信办承担的统筹推进信息化职责划转到大数据局也不失为可行之策。此外，根据十九大报告和深化党和国家机构改革精神，市县网信部门和大数据管理局可以探索合并设立或合署办公，整合优化党政机构力量和资源，发挥统筹信息化建设和大数据管理应用的综合效益。（三）处理好左右关系，明确大数据局与其他综合管理部门、行业管理部门的职责分工本轮机构改革提出优化协同高效原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，改革机构设置与职能配置。根据管理服务对象可以将大数据管理涉及的“一类事情”“一件事情”分为行业管理和政务管理两大类。对大数据局而言，要重点明确与工信部门的行业管理职责分工，明确与发改委、政府办公厅的政务管理职责分工。已设置为省政府直属机构的大数据局，应逐步划转大数据地方立法起草、行业产业发展规划编制、大数据和信息化项目投资规模及方向建议、软件和信息服务业行业管理等职责，提升综合管理协调能力。设置为部门管理机构的大数据局，要在确保职能相对独立完整的前提下与主管部门建立科学高效的决策执行业务流程，完善宏观、中观和微观管理决策分工，既要更好地发挥主管部门的统筹协调能力，也要充分履行部门管理机构的专业职责使命。设置为挂牌机构的大数据局，要准确把握、完整履行挂牌机构的职责权限，在机构编制管理法规框架内履行机构职能。随着大数据相关法律法规不断健全和完善，大数据局需要与其他职能部门建立流程顺畅的公务协作机制。由于机构改革多采取由易到难分步骤进行的渐进改革策略，一些地方大数据管理领域可能出现了行政审批、日常监督管理、执法和技术支持辅助职能分别由不同部门行使的现象。为避免出现信息孤岛和职责推诿等问题，迫切需要加强业务全流程的跨部门衔接协同。地方政府应当加快完善大数据管理公务协作制度和监督约束机制，建立跨部门协作配合的信息共享机制，实现行政审批、监管、执法和支持辅助机构之间的信息互通、资源共享、行动协同。（四）处理好统分关系，构建上下协同、政企合作、多元参与的共建共享数字政府体系省级大数据局承担着加快推进数字政府建设的重要使命，首当其冲的任务就是确立“全省一盘棋”的理念，花大力气破解长期以来制约政府治理水平提升的信息资源碎片化、业务应用条块化、政务服务分割化等问题。在推进数字政府建设过程中要特别注意处理好“统分结合”关系，破解难题固然需要统一规划、统一标准、统一上云、统一应用，但也不能由政府一家包打天下，省大数据局不宜过度集权。构建科学合理、运行高效的地方大数据治理体系，要充分调动各级政府、不同职能部门和市场社会主体的积极性，处理好政府与市场关系，发挥各类主体优势打造共建共享共治格局。优化省对部门和市县大数据工作的领导管理体制，由省级大数据局承担业务指导、绩效管理、督促检查等职能，构建省级大数据局与省直部门、市县之间的高效协同机制。建立集中统一的全省政务“一朵云”“一张网”“一平台”，统筹管理政务大数据资源。省直部门信息化运行建设项目原则上应进行集中建设管理，由政府直接投资建设转变为向符合条件的运营企业购买服务。信息化水平较高的市县要实现本地应用系统与省级平台的对接和数据共享，信息化欠发达地区由省级统一规划、建设基础设施和技术支撑平台，市县根据实际需要开展本地政务应用和服务。尤其要探索和完善政府购买大数据运营管理、应用开发、决策分析等服务的监管评价机制，确保网络和信息系统安全稳定。
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