“三张清单”数字化改革是近年来浙江省数字政府建设的重点工程。在改革内容上，“三张清单”改革包含党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治以及数字文化六个子系统。由各级党委政府及部门根据自身需求、特点、禀赋综合考虑确定“改革跑道”，在省级政府指导与协助下进行相关数字应用的建设

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案例简介

“三张清单”数字化改革是近年来浙江省数字政府建设的重点工程。在改革内容上，“三张清单”改革包含党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治以及数字文化六个子系统。由各级党委政府及部门根据自身需求、特点、禀赋综合考虑确定“改革跑道”，在省级政府指导与协助下进行相关数字应用的建设。在组织体制上，浙江省高度强调统筹引导、全局管控的重要性，推行“一本账”刚性管理制度，要求避免地方的低水平重复建设，以体制机制的系统性重塑为重要目标（见图２）。在经历三次迭代升级、百项重大应用落地的过程中，浙江省不断适应、试验摸索，形成了一套完善的创新组织体制与制度规则，在数字赋能的同时实现了数字政府的体制机制创新。

本文选取的主要案例是杭州市Ｘ区“民呼我为”、Ｙ区“智能报表”、衢州市Ｊ县“数字助残”三项典型数字应用，三者来自不同的“改革跑道”，面向不同的改革需求，但都已被纳入全省“三张清单”数字化改革“一本账”应用目录，并获得省委主要领导批示、省级报刊推介。

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案例分析

１．技术应用：数字技术嵌入与组织张力的产生

在“三张清单”数字化改革初期，数字技术的嵌入激活了地方政府的需求发现，再造了组织的运行流程，重构了组织内的权力关系结构，从多个维度赋能政府治理。然而，嵌入后的技术逻辑天然地与科层组织逻辑之间存在着差异与冲突，不可避免地造成了组织运行的张力。

（１）算法嵌入激活需求发现——“需求爆炸”下的治理负荷

需求嵌入是数字技术嵌入科层组织的第一层次。一方面，在数字技术嵌入下，数据与算法成为了政府运行的首要驱动要素。利用人工智能技术，数据和算法帮助政府提升认知、预测、决策与集成解决方案的效率，从而改变政府的需求发现能力。【3】在浙江各县市数字化改革中，算法驱动的人工智能技术极大地提升了政府的需求发现能力，帮助政府实现对问题的超前预期，实现公共管理“关口前移”。尤其是在“数字社会”版块，数字技术帮助地方政府以自动识别与归类、居民画像的方式预判本区域常见的治理难题，并在人员部署、职能分配、组织架构方面予以调整。另一方面，数字技术的广泛应用也帮助政府更容易了解民意，基层政府通过打通移动端口实现居民自主问题上报，从而使问题的单一主体、被动反馈转向多主体、主动收集。然而，数字技术在显著增强政府需求发现能力的同时，也带来了组织难以调适的困境，如Ｘ区Ａ街道书记在谈到数字化改革后的部门工作转变时指出：数字化之后，我们街道的平衡被打破了。为什么平衡会打破？因为我们自己的能力提升了，老百姓对我们的需求增加了，对我们的期盼值也更高了。（访谈资料：20210711XH）数字技术的智能化、自动化应用虽然显著提升了地方政府的行政能力，却也因为需求发现能力的提高带来了“需求爆炸”的沉重治理负荷，政府既有的组织体系难以应对与日俱增的治理需求，从而可能陷入“能力不足”的恐慌。

（２）信息流程调整组织运行——“自由空间限缩”下的组织压力

数字技术嵌入科层组织的运行流程，这一嵌入关系也带来了政府运行规范的变化。数字技术的嵌入使政府成为真正的“数字政府”，即政府的分工、派单、评估、考核等一系列工作由线下转向线上，而数据成为诸多环节联通的中介，组织的运行内容需要依托数据形成的信息链条进行传递。在算法嵌入下，浙江省“三张清单”改革多项目实现了基于算法的“派单”流程，即海量需求形成后，政府基于问题的解决方案进行任务分工，单一任务的表达、分工、执行、反馈、评估全过程都可以通过数据链条进行传递。这种算法驱动的政府流程提升了政府在需求增加的情况下处理问题的效率，却也使得政府作为科层组织所具有的非人格化特征更加明显。由于以数据和算法驱动的行政过程具有透明、开放、可解释的特点，科层组织在运行中潜藏的“自由空间”被压缩，尤其是涉及需要自由裁量的行政执法问题，例如，Ｘ区Ｂ街道书记在谈到数字技术带来的组织变化时表示：数字化改革后，我们的社区干部、执法人员胆子更小了。因为这种考核更加精准、标准化，干部们不敢放手强力地推很多事情。（访谈资料：20210729XH)

同样的问题也出现在Ｙ区的“智能报表”项目中，Ｙ区数改办负责人在提到数字技术应用后基层社工的报表填报情况时表示：在系统应用之后，社工负担确实减轻了，但是需要更加准确地梳理报表内容、保证报表的数据完全吻合，也会出现一定的压力。（访谈资料：20210811GS）效率与压力的张力致使政府在应用数字技术后容易陷入调适难题。

（３）技术逻辑重构组织权力——“权力重构”后的组织冲击

在技术对组织的影响过程中，技术嵌入首先扰乱组织根深蒂固的行动模式以再造原来的组织行动脚本，从而触发组织的结构化过程（Barley,1986）。数字技术的嵌入使得地方政府在科层逻辑中嵌入技术逻辑。相应地，政府原有的分工模式也面临调整。这种分工调整会带来组织内不同主体间互动模式、角色及行动脚本的变动，并相应地引起组织内权力关系的变迁。

在浙江各区县推进“三张清单”数字化改革的过程中，地方政府各部门的权力关系在一定程度上得到了重构，即组织内各部门的相对位置发生了转移，其中最显著的变化之一便是业务部门与技术部门地位的提升。一方面，拥有数字技术应用信息最丰富的部门成为了改革的核心。数字技术应用涉及政府各条线的参与，而传统的条块分割、权力向上集中的政府组织形态不利于数字技术功能的全面发挥。相反，主要业务部门可能因为掌握技术应用信息丰富而处于更重要的位置。另一方面，技术能力成为政府内部权力关系调整的依据，其中最突出的表现便是数字资源管理部门的出现与扩张。在Ｊ县“数字助残”项目中，为了确认残疾人群体全周期服务的主要事项，形成了“主动感知”“政策兑现”“服务保障”三个工作方向，并细化为残疾人生活补贴、就业保障、教育补贴等19项任务，在每一项任务中，Ｊ县的民政、财政、人力社保等部门都需要为残联与大数据中心提供协同支持。

在权力关系重构下，新形态对组织运行产生冲击，这种冲击可能是制度性的编制、数据资源权限。Ｘ区Ａ街道书记指出，数字化改革后的编制问题是部门间协同的一个主要障碍；Ｙ区和Ｊ县数改办负责人则都将数据权限的向上获取作为改革的主要突破点。同时，这种冲击也可能是非制度性的，例如在部门协同的过程中纵向部门权威与横向部门文化、行为方式上的冲突。

２．组织变革：数字技术激活体制机制创新

在需求、流程规范、权力关系的三重嵌入之下，数字技术在提升地方政府运行效率的同时，也带来了组织“需求爆炸”、“自由空间限缩”、权力关系重构的复杂变化，给地方政府造成难以调适的境况。地方政府一方面体验着数字赋能带来的组织效率提升，另一方面也不得不接受从“科层政府”走向“数字政府”转型过程中组织运行的紧张状态。在效率与压力并存下，地方政府倾向于创新体制机制，调整政府组织形态，以体制机制变革适应数字时代治理环境的变化。在浙江省“三张清单”数字化改革中，这种适应主要表现为两种新型组织形态的出现：“由横到纵”的政府平台化与以功能为中心的协作矩阵。

（１）立体联动：“由横到纵”的政府平台化

在数字技术嵌入下，“需求爆炸”与“自由空间限缩”导致地方政府面临较为严重的“能力不足”问题，政府难以在技术应用的结构要求与组织本身的结构特征之间达到平衡。具体到工作中，地方政府主要面临两方面问题：第一，政府各部门之间的协同存在困难，单部门不仅面临着人力、物力的限制，还存在数据资源的不足，即数字技术应用的诸多需求要打通原本属于其他部门权限的数据才能够得到完整处理，部门间的整合具有必要性；第二，在“条块结合”的组织架构与向上集中的权力关系结构下，地方政府的行政权限被横纵切割，仅仅横向的部门整合无法应对数字治理的权限要求。

为了解决数字嵌入带来的“能力不足”问题，政府平台化成为打破政府部门资源、权力约束的重要路径。平台化是指通过构建共享平台，让不同主体可以不必直接面对物理层面的技术而使用某项技术、设备、模式或服务，从而实现数字资源与能力的共享（北大课题组、黄璜，2020）。数字平台具有模块化、标准化、可复用的特点，可以对组织资源与能力进行灵活重组以适应复杂的需求变化（Garud et al. ,2006）。在浙江“三张清单”数字化改革中，全省统一以平台化作为推进改革的重要策略，以“基本架构——小切口子场景——落实责任单位”为基础的分工原则，推动跨层级的联动、跨事权的联处、跨部门的联调。牵头政府部门统一参照Ｖ字型组织架构，先按照需求、应用场景、改革任务对改革涉及的各项工作进行拆解，依照工作确定协同部门并形成多个工作组推进各模块任务，最终进行集成性整合。在此过程中，浙江采取高度统筹的应用开发策略，为了提高技术应用的整体性，避免重复建设，对各项改革的谋划生成、立项审批、实施建设、验收评估、复制推广都作出明确规定。

区别于以往的政府改革，数字化改革的一项重要任务是其必然涉及数据资源的使用权限，而数据资源作为一种信息资产，又具有向上聚拢的特征，即越高层级政府掌握数据资源越丰富，这就决定了传统平台型政府的横向整合无法完全满足改革需求。为了适应数字技术应用的结构要求，浙江推进从横向到纵向的立体平台化（见图３）作为应对数据资源困境的解决办法，构建了全省层面的一体化智能公共数据平台，并结合先前形成的基层治理平台，成功搭建了各级政府进行数字应用开发的数据底座。在数据平台之外，浙江还搭建了通用的知识库、算法库、规则和法律库，打造了“浙里办”“浙政钉”两个门户，各级政府在应用开发中不仅可以实现数据资源的纵向获取，与高层级政府实现直接联动，而且可以实现算力、组件、应用、端口的一体化管理，从而增强了不同部门在改革中的合力，有效应对单部门在应用数字技术后的“能力不足”问题。

在省级平台基础上，各区县也在改革中推进本级的“小平台”（数据中台）建设，Ｘ区在“民呼我为”政民互动系统的搭建期，基于“浙里办”和“浙政钉”两个政务平台，结合省级基层治理平台，构建了区一体化智治中心，联动省级信访部门、区信访局、民政局、政法委以及各镇街的综合指挥中心，省、市、区、街道四级政府围绕着“民呼我为”应用的开发工作高效联动，确保民众的“呼叫”可以成功地得到传递、转达、派单、处理以及反馈。从省级到区县，由横向到纵向平台型政府的建立从组织结构上帮助地方政府有效地应对数字化改革后面临的人力、数据资源以及组织权限的紧张状态。

（２）调适性协同：以功能为中心的协作矩阵

由横向到纵向平台型政府的构建为地方政府提供了组织结构方面的解决方案，但这一新型组织结构还面临着执行上的关键问题，即数字嵌入带来的第三个层面问题：在政府平台之上，各部门之间究竟以何种方式协作？如何保证新组织结构的运行不会受到科层组织惯性的掣肘？浙江“三张清单”数字化改革通过实行以功能为中心的协作矩阵为主要应对机制，在政府立体平台基础上形成了一套“牵头—共建”的行动模式。

在“牵头—共建”行动模式中，负责推进项目的核心部门作为牵头单位，处于整个协作矩阵的中心，牵头部门负责深化、细化、优化系统建设方案，建立健全目标任务、重点应用、数据需求、问题清单，明确协同单位责任，并统筹推进各部门的改革工作；共建部门则可能是多层级的各条线部门，它们在牵头部门的统筹下列清单、抓推进、完成改革任务。为了应对数字技术应用可能带来的权力关系“紊乱”，“牵头—共建”模式并不盲目强调权力的去中心化，而是推行一种调适性的权力分配，矩阵中心未必是掌握更多权限、人力物力资源的高层级政府。相反，在“三张清单”改革中，为了探索并发挥数字系统的功能，掌握更全面、更深度功能应用信息的区县部门常成为各项改革的牵头部门（见图４）。

在区县层面，协作矩阵的机制创新得到了更生动的显示。在Ｊ县“数字助残”系统推进过程中，县委赋予县残联高度权限，各项助残任务都由县残联牵头，并由县大数据中心、卫健局、民政局等部门对残联的工作予以支撑。在县本级之外，省残联、省人社厅等部门主管的浙江残疾人两补系统、浙江人社一体化平台、浙江省大救助系统都参与到Ｊ县“数字助残”项目中，协助省级层面的数据回流。为了支撑这种以功能为中心协作矩阵效应的发挥，地方政府还通过设立新部门、专项工作组、指挥中心的方式推进改革落地。例如，为了加快辖下各街道的“民呼我为”改革进度，Ｘ区推行“数字镇长”制度，在辖下各乡镇、街道设立数字镇长，由镇街党委副书记任Ａ岗，一名区管领导任Ｂ岗，管理、协调本区域内“民呼我为”改革的协调联动与快速处置，数字镇长在本辖区内负责数字化改革相关事项，具有较高的协调权限；在各区属单位内设置“数字局长”岗位，协助镇街工作。地方政府原有的“条块”关系被进一步弱化，“条块”之间的联动更加灵活。

３．组织的反作用：体制机制创新后的数字技术应用

数字技术在嵌入科层组织的过程中激活了地方政府体制机制变革。然而，这一互动关系并不是一个单次、静态的过程，体制机制的原初形态及其发展形态都会对技术应用产生反作用。组织形态对技术的反作用存在着二阶效应，这一效应发生于技术对组织的塑造之后，新形成的体制机制进一步构成了数字技术应用的环境与动力要素。

（１）技术应用环境的变迁

应用环境是影响技术应用结果的重要因素。然而，应用环境并不是一成不变的，技术与其应用环境在相互建构中不断发生变化。相对而言，技术的可拓展性和可复用性越大，信息系统的接口标准性和开放性、兼容性越强，技术的结构弹性就越大，技术与组织的契合程度也就越高（刘伟华，2007）。数字技术具有高度的可拓展性和可复用性，这种技术特质不仅在初期便利了技术应用，更在组织变革的过程中触发组织结构变化，从而改变技术应用条件，也即组织反作用的二阶效应。

浙江省“三张清单”数字化改革表明，在数字技术推动的体制机制创新下，地方政府应用数字技术的环境发生了变化，表现为技术应用的高度迭代性。在“三张清单”改革中，浙江高度重视数字技术的增量开发、迭代升级、对接共享。所有区县层面的改革项目都需要完成省里关于应用迭代的“规定动作”后才可以执行“自选动作”，而区县政府也具备相应的条件进行持续性的技术应用。由于一体化智能化公共数据平台以及通用化知识库、模型库、算法库的搭建，大部分改革项目都可以实现高度的模块化，即地方政府可以对数字系统的需求、应用场景、改革任务进行定期更新，而新技术可以基于原有架构得到更为顺利的应用。Ｘ区在推进“民呼我为”改革过程中，基于省级公共数据平台、基层治理四平台搭建了区级一体化智治中心，并在此基础上进行迭代开发。Ｘ区改革办主任在谈到平台化后的数字技术应用时指出：我们把智治中心定义为一个数据中台，只要有精准的需求梳理和应用场景设计，那么像一些创新性的应用场景，都会在一体化智治中心这个平台上面自然生长出来（访谈资料，20210711XH）。

可见，经由数字技术应用所激发的由横向到纵向的政府平台化发展，改变了后续技术应用的环境。随着省级数字平台与区县数据中台的搭建，一方面，数字技术应用的资金成本得以降低，低层级政府可以通过能力共享持续性地进行技术应用；另一方面，平台搭建意味着组织变革成本的降低，多层级部门间基于数字技术进行灵活的协同，科层惯性得到了较大程度的抑制。

（２）技术应用动力的重构

技术的二次应用，不仅受到技术应用环境变迁的影响，还在很大程度上取决于地方政府持续应用技术的意愿。推动数字技术的持续应用，除了要“能够做”，还需要“想要做”。数字技术应用推动了政府体制机制的变革，而这种变革后的组织形态虽然降低了技术迭代与组织变革的成本，却也可能被作为强化科层控制的工具，从而影响技术应用的结果。

早在“三张清单”改革初期，浙江便发布《关于全省数字化改革统筹管理工作实施细则》，不仅明确“责任制”管理制度，更提出“争先制”激励制度，要求参与的政府各部门以竞争性方式推进数字应用开发。为了激发地方政府深度迭代、创新应用的积极性，省数改办构建了一套完善的评价考核体系，包括获得中央及省级政府刊物刊登推介次数、在全省数字化改革推进会上的演示次数、专家评审评估等。这一强调“显示度”的评价考核体系极大地激发了地方政府持续推进技术深度应用的积极性。在改革初期列入“三张清单”“一本账”的127项改革中，有83个项目进行了系统的迭代升级，地方政府的创新动力得到了普遍确认。在区县层面，这种重构的动力机制得到了传导，Ｘ区与Ｙ区都将数字系统的开发、应用、迭代升级纳入对各街道的日常考核任务中，对考核结果进行综合排名，对数字化改革工作完成情况不佳的街道，在年度评优考核中予以一票否决。在这一考核机制驱动下，从街道到区县，都将技术的深度应用作为一种自发自觉的行为。

在体制机制创新基础上，地方政府应用数字技术的动力从基于问题导向的单一动力转变为“解决问题”与“创新争先”目标相结合的双重动力。立体平台的构建使得多层级地方政府都可以基于特定目标对下一层级政府的数字技术应用进行考核，并将结果作为干部晋升的重要依据。政治动力的纳入大大提升了地方官员持续推进数字技术应用的积极性与自主性。