摘要：数字技术应用是政府体制机制创新的重要动力。在技术与组织关系维度，已有研究或基于“技术决定论”主张数字技术对科层组织的激进影响，或基于“科层规制论”强调科层惯性对数字技术效应的制约。浙江省“三张清单”数字化改革的案例显示，数字技术应用与科层组织形态之间呈现动态的双向互构关系。数字技术应用通过对政府需求、流程规范、权力关系的三重嵌入，在赋能政府的同时引发其内部运行的调适难题，政府因而寻求体制机制创新予以应对，形成“由横到纵”的政府平台化与“调适性协同”的协作矩阵两种新型组织形态。同时，政府组织形态变迁也对数字技术应用产生反作用，体现为对技术深度应用环境与动力的重构。这一研究发现为理解数字时代技术与组织的关系提供了新的理论解释。

关键词：数字技术 技术与组织 体制机制创新 平台型政府

本文来源：《经济社会体制比较》2023年第1期

郁建兴：浙江工商大学党委书记，重要窗口研究院院长。

周幸钰：浙江大学公共管理学院博士生。

技术赋能是数字时代的典型特征。在全面推进国家治理现代化的当下，数字技术应用被视为提升国家治理能力的重要手段。对于作为国家治理重要主体的政府而言，数字技术不仅帮助其重构外部的治理能力，还完善其内部的决策与行政过程（孟天广，2021）。当前，学界对数字政府的研究多关注数字技术应用与政府治理能力提升之间的相关性，进而得出“数字技术应用能力越强，政府治理能力越强”的结论（Deng et al. ,2018;Jun et al. ,2014）。然而，这一结论常常陷入循环论证的陷阱之中。事实上，具有更强治理能力的政府往往具备更丰富的技术与资金资源、更完善的制度环境以及更强烈的意愿在治理中使用数字技术，也自然地具备了更强的数字技术应用能力。因此，相关研究在论证中便容易陷入“以果推因”的困境。摆脱这一循环论证陷阱的关键，在于跳出单一的“赋能”思维，基于数字技术对政府更全面、更深刻的影响，探寻数字技术影响政府治理能力的因果机制。

数字技术应用引发的政府体制机制变革是探寻数字技术效应的关键【1】。数字技术不但能够赋能政府，而且可能带来政府制度规则与组织形态的变化（查德威克，2010）。近年来，北京、上海、广东等地推进“接诉即办”“一网通办”“一网统管”等改革，在数字技术应用中强化了政府跨地域、跨层级、跨部门的联动，证明了数字技术能够在比工具性赋能更深刻的体制机制层面改造政府，提升其治理能力。浙江省“三张清单”改革尤其如此。“三张清单”是指重大需求清单、重大多跨场景清单、重大改革清单，是浙江省数字化改革的逻辑主线。自2021年以来，“三张清单”改革已经成功进行三次系统性迭代升级，完成了141项重大应用落地。与此同时，浙江省搭建立体化的省级创新平台，构建适应数字技术应用的部门协作制度，体现出数字技术具有推动政府体制机制系统性创新的强大动力。当然，我们也观察到，数字技术应用下的政府组织变革并不必然是一个正向过程，各地数字政府建设中“面子工程”、形式主义、官僚主义等改革乱象屡出不绝，科层组织根深蒂固的组织形态对数字技术的应用效能也会产生反向作用。那么，数字技术与科层组织互动的真实形态究竟是什么？二者之间如何不断调适以最终实现政府组织形态的创新？这又会对政府治理能力产生何种影响？

基于上述问题，本文尝试构建一个分析框架，以数字政府建设的真实案例，来理解数字化改革中数字技术与科层组织的互动关系，并探究数字政府创新体制机制并实现善治的逻辑。对这一问题的回答，不仅能够为理解数字时代技术与组织的关系提供一种新的理论解释，还有利于揭示数字政府转型的内在机理，为国家治理现代化进程中的科层组织变革提供新思路。

技术赋能是数字技术应用于科层组织的原初目标，是数字技术效应的初级阶段。已有关于数字赋能的研究已经汗牛充栋，充分揭示了数字技术对政府的全方位赋能效应（Buffat,2013）。然而，赋能始终只是“硬币的一面”。已有研究发现，数字赋能具有限度与不稳定性（郁建兴、樊靓，2022），数字技术应用既有可能赋能政府治理，也有可能受到科层体制惯性的干扰，出现科层规制（吴晓林，2020）、智能官僚主义（胡卫卫等，2021）等现象。更严重的后果，则是被官僚体制所裹挟，成为地方政府强化权力约束的工具（Ahn & Brestchneider, 2011），使技术效应走向预期的反面。为了探究这一现象背后的成因，对数字赋能的研究应当与更深层次的组织变革联系起来。

体制机制创新是数字技术效应的深层阶段，也是降低数字赋能不稳定性的关键。政府数字化转型涉及政府设施、人员、协调方式等要素的变化，这一过程必然会面临数字新形态与组织既有形态之间的张力。已有研究普遍认为，数字技术的大规模、深度应用会改变既有组织形态，带来政府体制机制的变革。然而，围绕着这种变革发生的概率与强度，已有研究却走向了不同脉络的思考：一脉研究关注技术对组织的改造，认为数字技术的引入会给科层组织带来激烈变化（Bekkers, 2003; Ho, 2002），其中以帕特里克·邓利维的“数字时代治理” （Digital Era Governance）理论为主要代表。邓利维认为，数字技术带来了政府组织结构、文化、信息传递方式以及服务需求的变化，使新公共管理时代以来所建立的政府架构被彻底改变（Dunleavy et al. ,2006）。这类研究也常与治理模式研究结合起来，通过观察数字技术带来的扁平化、公民需求回应、整体性运作等公共行政特征的变化，发展出与整体性治理、网络化治理理论相整合的理论观点（戴长征、鲍静，2017；韩兆柱、单婷婷，2015）。

区别于上述研究的“技术决定”视角，另一脉研究则试图在制度主义视角下提升对现实的解释力，在承认技术影响的同时聚焦科层组织既有形态对数字技术应用的制约，对数字政府体制机制创新的潜力抱持着怀疑的态度（Fountain, 2001; Kraemer & King,2003）。简·芳汀区分了客观技术与被执行的技术，主张技术应用结果受到组织文化、结构、成员认知以及政治嵌入的影响而呈现出不稳定性（Fountain,2001）。技术本身的工具属性使其可以朝着强化科层体制的方向被反向形塑，而非解构原有的组织形态（Cordella & Tempini,2015）。更有学者悲观地认为，不同于依靠市场竞争驱动的企业数字化转型，制度性动力缺失使得政府数字化转型难以出现破坏性变化（Kraemer & King, 2003）。

回顾现有研究，无论技术决定论还是制度主义视角都多止于单向、静态分析，或聚焦数字技术如何改造科层组织，或关注科层组织既有形态可能对数字技术应用产生的限制作用。这两种视角可能存在的不足在于：第一，过分关注技术或组织因素对数字政府单方面的效应，而较少考虑到二者存在的互动关系及其可能产生的影响。第二，在上述研究中，无论是技术应用还是科层组织形态都被视为一种静态要素，二者在互动中可能存在的动态发展未得到充分关注，因此，研究结论较难推广到数字政府在一段较长时间内的变迁事实上，对现实的解释力有限。本文试图借鉴技术社会学理论，从技术与组织双向互动视角出发，探讨数字化改革中数字技术与科层组织的互动关系。

01

分析框架：数字技术应用与科层组织形态

技术与组织的关系是分析数字技术与科层组织互动的逻辑起点。以巴利（Barley,1986）、奥利科夫斯基（Orlikowski,1992）等人为代表的技术结构化理论主张，技术作为一种触发器，在内嵌于组织运行的过程中触发了组织的结构变迁，技术引入成为组织结构变化的重要外因。这一理论可以较好地解释受到技术形塑的组织结构变化，也被应用到关于数字技术触发的科层组织结构转型的研究中（Pollitt,2010）。但已有学者指出，技术结构化理论具有一定的缺陷，即对复杂情境下技术应用差异性结果的解释力不足（张燕、邱泽奇，2009）。鉴于数字技术的高迭代性与科层组织的复杂性，对二者关系的分析应当纳入对动态性、互动性的考量。吉登斯（2016）的“结构二重性”理论可以对技术结构化理论进行补充、完善，形成数字技术与政府体制机制创新的分析框架（见图１）【2】。

在数字政府运行中，技术逻辑渗透科层组织运行全过程，进而形塑组织形态，而组织既有形态也可能对技术应用产生促进抑或限制作用。随着科层组织为了适应数字技术应用的结构要求进行体制机制创新，形成新的组织形态，这种发展后的组织形态又可能成为技术二次应用的影响因素，影响数字技术应用的迭代升级。数字技术与科层组织在交互作用中呈现螺旋式发展的关系形态。

数字技术应用形塑政府的体制机制特征。数字技术具有新的制造、传播、储存信息的可能性，可以使信息在快速流动中被更高效地利用而产生现实价值，并具有推动组织变革的能力（Leonardi,2007）。数字技术首先嵌入在科层组织各部分，这种深度的嵌入在日常重复的运转中触发了组织形态的变化。新技术被引入到科层组织后，设定并修改了新的工作任务、技能与组织角色，转变了组织内既有的关系网络，构建了新的组织结构。数字技术的特点通过这一结构化过程传导至科层组织的运行中，使组织朝向适配技术应用结构要求的方向被改造。

数字技术对科层组织的嵌入包含三个主要方面：首先，是对组织需求的嵌入，数字技术具有海量数据汇聚、算法模型驱动的特点，能够实现对公众需求的自动抓取、超前预测、智能研判，从而使需求供给从以人工识别为主走向大数据、算法识别，带来更为快速、准确且成本更低的公共政策过程。其次，是对组织运行流程与规范的嵌入。由于技术的嵌入，数据、算法成为组织运作的基础，数据逻辑成为政府运行的底层逻辑，而算法具有的透明、开放、可解释的特点也使得科层组织运作更加透明，也更加非人格化（Criado et al. ,2020）。最后，数字技术嵌入组织权力关系。应用数字技术之后，组织便需要在各部门间形成一套新的分工模式来适应数字技术的要求，在分工调整中实现了对原有组织结构与权力关系的解构，带来组织整体性强化、去中心化、网络化等特征变化（翁士洪，2019）。反过来，政府组织形态也会影响数字技术在政府运作中的适用性，而这种影响处于动态变化当中。在一阶效应阶段，当数字技术应用于组织，技术的结构要求与组织本身的结构现状相碰撞，二者间存在一定的弹性与刚性（张燕、邱泽奇，2009）。在二阶效应中，被形塑后的体制机制进一步改变了数字技术的应用条件。对于科层组织来说，这一效应体现为政府平台的构建、数字平台的形成，有利于数字资源、能力的共享，拓展数字技术应用的范围与提高其频率，进一步完善了体制机制创新的条件（孟庆国、鞠京芮，2021）。

02

研究方法

本文运用案例研究方法，以浙江省“三张清单”数字化改革为研究对象，通过实地跟踪观察、调研访谈对数字政府体制机制创新的内在机理进行分析。近年来，数字政府建设已经成为各地政府改革的热门，各省市都将政府数字化转型作为工作重心，推进以“互联网＋ ”、电子政务、城市大脑等为标志的数字政府建设。作为数字经济、数字科技发展的高地，浙江省是全国较早开展系统性数字化改革工作的省份之一，目前全省数字化改革的重点已经从“技术赋能”的１.０版本迈向“体制机制创新”的２.０版本，而“三张清单”改革是浙江省数字化改革的主要内容与重点成果，自2021 年开展以来，已经涌现出了涵盖多领域、各层级、各部门的141项典型数字应用，并构建了适应数字技术应用的创新性组织架构与制度规则。因此，以浙江省“三张清单”数字化改革为案例，具有较高的代表性。

在分析方法上，本文采用基于多层次案例的模式匹配（Pattern - matching）分析方法（Yin,2013），将建立在理论推演基础上得出的模式与案例实证发现的模式相匹配，整合纵向多层级政府调研资料开展分析，以在乡镇、街道、区县获取的访谈资料为微观层面的分析基础，选取三个不同面向的数字应用为代表性案例，基于对微观案例过程的深描刻画数字政府的运作细节，以多案例的求同分析验证理论机制的解释力，并排除竞争性解释。同时，结合省级层面的数据、文本从整体上对核心结论加以验证，既可以确保案例的深度，又可以提升结论的稳健性。课题组在研究期间多次前往浙江省杭州市和衢州市的市级、区县级以及乡镇街道开展调研，对部门主要负责人进行半结构访谈，获取一手资料与数据，并与省级数字化改革部门进行交流，获取数据和案例文本。这些都为本文分析论证提供了经验支撑。